Nuevas consideraciones sobre el Proyecto de Ley de modificación de la Ley de Riego

Montevideo. 31 de mayo de 2016. El avance de los días ha permitido el mayor análisis del Proyecto de ley de modificación de la Ley de Riego, sobre el que surgen nuevas consideraciones relacionadas no solamente con el impacto que esta podría lograr en la adopción de la tecnología y en la producción, sino en los aspectos jurídicos de la misma. Compartimos esta vez, la opinión de dos destacados especialistas en la materia; los doctores Enrique Guerra Daneri y Rodrigo Guerra Algorta. Aspectos a considerar sobre el Proyecto de Ley de Riego Multipredial. Más allá que debe compartirse su propósito, el Proyecto presenta, no obstante, ciertos aspectos que pueden dificultar sus objetivos.

1.En primer lugar, es imprescindible tener bien claro qué son las Sociedades Agrarias de Riego, cuál es la naturaleza y el rol que están llamadas a cumplir. Uno de los cambios que se pretenden introducir, es la eliminación del requisito de ser un Productor Rural para ser miembro de una SAR. Hay que tener en cuenta que, ante todo, las SAR son sociedades de regantes. Extraen su tipicidad precisamente de su integración con usuarios del agua, pues, en definitiva, nada impide que su objeto social pueda cumplirse a través de otras formas asociativas, como por ejemplo, una asociación agraria común. Carece de sentido entonces, que en una SAR participen socios que no riegan o no tienen un interés directo en el uso del agua, pues estas modalidades de sociedades, no tienen por fin principal, obtener una ganancia lucrativa a repartir.

Esto puede existir, pero es algo accesorio en lo que constituye el fundamento de su reconocimiento como tipo social específico. Precisamente, uno de los roles más importantes que estas modalidades están llamadas a cumplir, es la participación organizada de los regantes en torno a una misma fuente de agua.

El sentido de la vinculación social en el mundo rural, no siempre obedece al objetivo de lograr una ganancia colectiva a repartir en función del carácter lucrativo del capital invertido, sino también a lograr economías de escala y beneficios individuales directos, esto es, que no proviene de un reparto.

La doctrina señala que estas sociedades tienen la ventaja que facilitan al Estado la concertación de planes, programas y acciones regionales en materia de obras hidráulicas, permiten la concentración de la demanda y oferta de aguas y, por tanto, un mejor conocimiento de las necesidades de las sub cuencas; contribuyen a la planificación hidrológica y la administración pública del patrimonio hídrico; facilitan el diálogo con la Autoridad de Aguas y las economías de escala entre los usuarios, etc. (ver Guerra Daneri, E. Asociaciones y Sociedades Agrarias, pág. 172).

En definitiva, este tipo social esta creado para que se unan los propios regantes y manejen el recurso conjuntamente y arreglen entre ellos sus diferencias (art.17), actuando como verdadero colaborador de la Autoridad de Aguas. Por eso la exigencia lógica que los miembros sean regantes. Si la intención es fomentar la inversión con la participación de quienes no son productores ni titulares de derechos sobre el agua, se desnaturaliza el tipo social y pasa a ser una sociedad como cualquier otra. En cuyo caso pierde sentido su reconocimiento especial por la ley. Incluso por ser los socios auténticos interesados en el uso del agua, puede facilitarse a este tipo social, líneas crediticias más blandas de fomento, etc., lo que no se justifica de manera especial y directa para inversores de otra índole. Debe compartirse ampliamente que terceros puedan participar como socios en el negocio del agua; pero entonces canalizado a través de los tipos sociales cuyo interés principal es generar un beneficio económico (como las asociaciones agrarias), propósito que ,en estas sociedades y como ya se indicó, es algo accesorio.

2.En segundo lugar y vinculado directamente con el aspecto de su naturaleza, debería tenerse presente también, que las SAR no tienen el formato adecuado para el riego multipredial, que es propósito declarado del proyecto de ley. Esto se debe a que las SAR son tipos sociales en las que el vínculo es de carácter personal y por tanto de estructura cerrada. Su régimen subsidiario es el de las sociedades civiles que son Intuitu Personae por esencia; o sea, en relación a la persona. Por lo tanto, es difícil que puedan tener gran desarrollo. Así por ejemplo, la simple venta de un establecimiento rural, puede provocar un cambio de productor y la extinción parcial de la sociedad; lo que es altamente inconveniente para lo se pretende impulsar. Las SAR, no están concebidas ni reguladas para que puedan albergar un número importante de socios, tal como sería deseable conforme al Proyecto de Ley. Lo que se requiere en verdad, es una asociación de riego, que estaba incluida originalmente en el proyecto de ley enviado por el P. Ejecutivo (ley Nº 16.858) y que la Comisión del Senado de aquella época, resolvió eliminar. Este es un aspecto medular y,tal vez, el inconveniente más grande que han tenido las SAR para desarrollarse. Y que no puede fácilmente atribuirse al art.14 de la ley vigente, que impide cortar el agua al regante como sanción.

3.En este sentido, debe advertirse también, que la imposibilidad legal de cortar el suministro de agua prevista en el artículo 14 ya referido, constituye una regla de defensa de la producción en sí misma y no tanto de los productores incumplidores del pago, como parece desprenderse del Mensaje de Ley. Se pretende ahora eliminar esta defensa, tal vez por una incomprensión del verdadero alcance de esta prohibición. En efecto, entendido en su propia lógica jurídica, este art.14 procura impedir que a un productor rural que es socio de una SAR, se le corte el suministro de agua cuando ya está implantado su cultivo. Esta es la verdadera justificación de la norma cuestionada. Las repercusiones negativas que tiene para el productor y para la producción nacional que la ley habilite a que un productor rural se quede sin agua en la mitad del cultivo, constituye, no una pena, sino la provocación de un daño social absolutamente desmedido e innecesario. Esta disposición incluida en la ley de riego, puede ,tal vez, resultar incomprensible desde la óptica de un simple inversor de capital. Pero en verdad, responde a la defensa de socios que son productores, cuya sanción estriba en excluirlo de la sociedad, pero no privarlo del agua cuando tiene ya previsto su cultivo en tanto es socio. Lo más lógico es que si no cumple, se le excluya conforme las estipulaciones contractuales; pero no que se le corte el agua mientras sea socio.

4.Existen además otros aspectos.

4.1.Se quiere incluir el drenaje y la conducción en el objeto social. Estimamos que esta reforma es innecesaria ya que estas dos acciones deben reputarse ya incluidas desde el punto de vista jurídico, dentro del concepto de manejo de aguas, previsto en el objeto de las mismas. El manejo de aguas, como objeto social, incluye el drenaje y conducción de aguas.

4.2.Por otro lado debe llamar la atención las referencias al pago del canon. La posibilidad de que el Estado cobre un canon por los permisos y las concesiones, se encuentra consagrado desde el origen del Código de Agua (arts. 167 y 173). Más allá que su pago nunca fue exigido hasta el momento, no debe dejarse de lado que el Código consagraba el dominio privado de muchas aguas, sobre las cuales no podía pretenderse pago alguno (ej. captación de aguas pluviales o las aguas alumbradas, etc.). Pero después de la reforma constitucional del año 2004 y en particular después de la ley Nº 18.610 de Política Nacional de Aguas, todas las aguas de importancia agrícola pasaron al dominio público, por lo que dicho canon puede ahora exigirse a cualquier productor. Estimamos, que sería necesaria una aclaración a los gremios en este sentido, en relación a si es propósito de este Gobierno empezar a cobrar el canon a los productores por el uso del agua.

4.3.Por último, este proyecto pretende introducir una nueva figura en el sistema: el Operador de Sistema de Riego. La función a que son llamados a cumplir dichos Operadores no merece una consagración legal como tal. Ese papel lo puede hacer la SAR o la Asociación Agraria, incluso nada impide hoy en día que los regantes contraten a un operador.

Dr. Enrique Guerra Daneri, Catedrático de Derecho Agrario, Facultad de Derecho UDELAR

Dr. Rodrigo Guerra Algorta, Prof. Aspirante de Derecho Agrario, Facultad de Derecho UCUDAL